Le Energie rinnovabili all'indomani del
D.Lgs. 387/03: iter autorizzativi e semplificazione
( IlSole24Ore.com)
Il D.Lgs. 29 dicembre 2003 n. 387 (di seguito semplicemente il Decreto) attuativo della Direttiva 2001/77/CE (la promozione dell'energia elettrica prodotta da fonti energetiche rinnovabili nel mercato interno dell'elettricità ) rappresenta la normativa di riferimento nel settore delle energie rinnovabili: muovendo i propri passi dalla normativa comunitaria persegue il duplice obiettivo, già attuato in numerosi settori dell'ordinamento, di semplificare e snellire, ove possibile, il procedimento amministrativo, e consentire una valutazione ottimale dell'impatto ambientale.
Sono previste infatti dall'art.12 del Decreto, titolato Razionalizzazione e semplificazione delle procedure autorizzative , due procedure distinte, tra loro alternative: la c.d. Autorizzazione Unica, sostanzialmente non dissimile dalla canonica procedura autorizzativa, ed una procedura semplificata, che prevede invece una semplice Denuncia di Inizio Attività (meglio nota come DIA).
Nel seguito della trattazione si vedrà come l'applicazione dell'uno o dell'altro dei due menzionati strumenti autorizzativi dipenda esclusivamente dalla potenza dell'impianto da autorizzare.
L'Autorizzazione Unica
Ai sensi dell'art. 12, comma 3 del Decreto la costruzione e l'esercizio degli impianti di produzione di energia elettrica alimentati da fonti rinnovabili, gli interventi di modifica, potenziamento, rifacimento totale o parziale e riattivazione, come definiti dalla normativa vigente, nonché le opere connesse e le infrastrutture indispensabili alla costruzione e all'esercizio degli impianti stessi sono soggetti ad una Autorizzazione Unica: competenti per il rilascio dell'autorizzazione sono le Regioni, ovvero le Province dalle stesse all'uopo delegate.
Degna di apprezzamento è la scelta del Legislatore di statuire che il provvedimento adottato costituisce, ove occorra, variante allo strumento urbanistico (art. 2, comma 158 della Legge 24 dicembre 2007 n. 244, Legge Finanziaria 2008), che contribuisce, ulteriormente, a snellire il procedimento, rendendo non più necessario il ricorso alla modifica del piano regolatore generale comunale (P.R.G.C.) o ad altri strumenti urbanistici, potenziali ostacoli alla rapida conclusione del procedimento autorizzativo.
Con la procedura per la concessione dell'autorizzazione unica, la Regione (o la Provincia da essa delegata) convoca, entro trenta giorni dalla presentazione della domanda di autorizzazione, una conferenza di servizi, a cui partecipano tutti gli enti interessati e competenti, per l'espressione di un parere od il rilascio di provvedimenti di nulla-osta.
L'art. 12 del Decreto, al comma 4, attribuisce all'Autorizzazione Unica la qualifica di titolo a costruire ed esercire l'impianto in conformità al progetto approvato , prescrivendo che la stessa preveda l'obbligo alla rimessa in pristino dello stato dei luoghi a carico del soggetto esercente, a seguito della dismissione dell'impianto .
Il termine massimo per la conclusione del procedimento amministrativo in questione è fissato in 180 giorni (art. 12, comma 4, ultimo periodo) sebbene sovente accada che detto termine, nonostante l'evidente intento acceleratorio del procedimento (come acclarato da una recente sentenza [1] del TAR Sicilia), non venga rispettato, soprattutto in Regioni destinatarie di un numero elevato di richieste autorizzative, con il conseguente insorgere di profonde incertezze negli investitori, e nonostante appaia chiaro che il legislatore abbia inteso attribuire a detto termine una funzione tutt'altro che dilatoria.
La disposizione di cui all'art. 12, comma 10 del Decreto, prevede che in Conferenza unificata, su proposta del Ministro delle attività produttive, di concerto con il Ministro dell'ambiente e della tutela del territorio e del Ministro per i beni e le attività culturali, si approvano le linee guida per lo svolgimento del procedimento volte al rilascio dell'Autorizzazione Unica. Nelle more dell'approvazione delle linee guida nazionali [2] alcune Regioni, sotto l'egida dell'art. 117 comma 3 della Costituzione (la produzione, il trasporto e la distribuzione nazionale dell'energia rientrano infatti nelle materie di legislazione concorrente tra Stato e Regioni), hanno regolato la materia in maniera autonoma. Tale approccio, se da un lato ha generato situazioni di disomogeneità normativa, ha dall'altro evitato il formarsi di una sorta di vuoto normativo su questioni in relazioni alle quali urgeva una risposta legislativa. E' questo ad esempio il caso della Regione Puglia che, con la Deliberazione della Giunta Regionale n. 35 del 23 gennaio 2007, regolante le procedure per il rilascio delle autorizzazioni di cui all'art. 12 del Decreto Legislativo n. 387/2003 e, da ultimo, con la Legge Regionale 21 ottobre 2008, n. 31 (d'ora innanzi L. R. 31/2008) è intervenuta nel settore, fornendo una risposta alle incertezze tanto degli investitori -i quali, proprio in detta Regione, hanno trovato siti adatti per i propri investimenti- quanto dagli esperti del settore, i quali sollecitavano, tra le altre cose, una soluzione al problema del c.d. commercio delle autorizzazioni. Invero, prima dell'emanazione della predetta legge regionale, qualsiasi soggetto, anche se totalmente sprovvisto di capacità finanziarie, poteva presentare richieste autorizzative relative a progetti nel campo delle energie rinnovabili per mere finalità speculatorie. I progetti stessi, una volta autorizzati, venivano poi riacquistati e rivenduti una serie di volte sino a raggiungere l'acquirente finale, costretto a pagare un prezzo notevolmente maggiorato rispetto al costo originario del progetto.
A queste operazioni speculative si è cercato di porre rimedio: la Puglia invero, ha posto un argine con l'art. 4 della L. R. 31/2008 prevedendo che: La convocazione della conferenza di servizi di cui all'articolo 12 del d.lgs. 387/2003 è subordinata [...] alla produzione, da parte del soggetto proponente, di una dichiarazione resa da un istituto bancario che attesti che il soggetto medesimo dispone di risorse finanziarie ovvero di linee di credito proporzionate all'investimento per la realizzazione dell'impianto .
La Denuncia di Inizio Attività Una procedura semplificata
L'art. 12, comma 5 del Decreto prevede una procedura autorizzativa semplificata in relazione agli impianti con una capacità di generazione inferiore rispetto alle soglie indicate dalla tabella A, allegata al medesimo Decreto, diversificate per ciascuna fonte rinnovabile (ad es: Eolico: 60 kW; Fotovoltaico: 20 kW). In particolare, agli impianti rientranti nelle suddette soglie si applica la disciplina della Denuncia di Inizio Attività, di cui agli articoli 22 e 23 del D.P.R. 6 giugno 2001, n. 380 (altrimenti detto Testo Unico in Materia Edilizia).
A sensi dell'art. 23, comma 1, del Testo Unico in Materia Edilizia, il richiedente è tenuto a presentare presso lo sportello unico per l'edilizia del comune territorialmente competente, entro trenta giorni dalla data di inizio dei lavori, una denuncia di inizio attività attestante la conformità dell'opera da realizzare agli strumenti urbanistici, alle norme di sicurezza nonché alla normativa igienico-sanitaria, con allegati una relazione - redatta da un progettista provvisto della necessaria abilitazione - e gli elaborati progettuali. Decorsi trenta giorni senza che l'amministrazione comunale si pronunci, la DIA acquista efficacia per un periodo massimo di tre anni entro i quali il richiedente è autorizzato a realizzare l'opera oggetto di denuncia. Qualora, invece, l'amministrazione comunale rilevi, sempre nel termine di trenta giorni di cui all'art. 23, comma 1, l'assenza di una o più delle condizioni stabilite per l'ottenimento dell'autorizzazione a costruire, il richiedente riceve un ordine motivato di non procedere con l'intervento previsto dalla denuncia, fermo restando che potrà ripresentare una nuova DIA che incorpori le modifiche o le integrazioni richieste (art. 23, comma 6 del Testo Unico in Materia Edilizia).
Una volta completato l'intervento, il progettista, od un tecnico abilitato, rilasciano un certificato di collaudo finale, da presentare allo sportello unico, con il quale viene attestata la conformità dell'opera al progetto presentato con la DIA (art. 23, comma 7 del Testo Unico in Materia Edilizia).
La Valutazione di Impatto Ambientale
La procedura di Valutazione di Impatto Ambientale (VIA) rappresenta un iter autorizzativo parallelo ed ulteriore rispetto alla DIA o all'Autorizzazione Unica, che si rende necessario in relazione ad alcuni progetti indicati dal D.Lgs. 3 aprile 2006, n. 152 (altrimenti detto Testo Unico Ambientale). Lo scopo della VIA è chiarito dall'art. 4, comma 4, lett. b) del Testo Unico Ambientale: la valutazione ambientale dei progetti ha la finalità di proteggere la salute umana, contribuire con un migliore ambiente alla qualità della vita, provvedere al mantenimento delle specie e conservare la capacità di riproduzione dell'ecosistema in quanto risorsa essenziale per la vita . L'art. 7 del citato Testo Unico ripartisce la competenza per l'espletamento della valutazione ambientale tra le Stato e le Regioni: al primo sono demandate le procedure riguardanti i progetti indicati nell'allegato II al Testo Unico Ambientale (tra cui, ad es., la realizzazione di centrali termiche con potenza termica di almeno 300 MW), alle seconde, invece, le procedure concernenti i progetti di cui agli allegati III e IV (che includono, inter alia , l'installazione di impianti termici per la produzione di energia elettrica, vapore e acqua calda con potenza termica complessiva superiore a 150 MW e di impianti industriali non termici per la produzione di energia, vapore ed acqua calda), per i quali la VIA è disciplinata da ciascuna Regione mediante leggi proprie. A tal riguardo e a titolo d'esempio, in Puglia, la L. R. 12 aprile 2001, n. 11, alla lettera B.2.g/3 dell'elenco B.2 dell'allegato B, in riferimento alla fonte eolica, prevede che siano sottoposti alla procedura VIA regionale gli impianti per la produzione di energia mediante lo sfruttamento del vento con esclusione degli impianti con produzione massima di 1/MW .
Energie verdi: la necessità di competenze altamente specializzate
La conoscenza degli iter autorizzativi sopra descritti è presupposto necessario, ma non sufficiente, per investire nel settore delle fonti rinnovabili. L'esistenza di una serie di problematiche prevalentemente legate al territorio, che non trovano risposta nel quadro normativo sopradescritto, rende assolutamente consigliabile l'utilizzo, da parte del potenziale investitore, di esperti del settore dotati di consolidati contatti con operatori del luogo in cui si intende effettuare l'investimento, che possano operare da vera e propria guida in un contesto altrimenti ricco di asperità. Un esempio nasce dalla considerazione secondo cui la realizzazione di un impianto fotovoltaico di media potenza renda necessaria l'acquisizione di diritti su vaste aree di terreno: per raggiungere una superficie sufficientemente estesa in ragione della proficuità dell'investimento, occorre spesso raggruppare numerosi terreni contigui, di proprietà di numerosi soggetti: diversamente, qualora si optasse per una installazione frazionata, crescerebbero esponenzialmente difficoltà logistiche e costi. Da qui l'esigenza di condurre trattative con numerose parti contrattuali, spesso riottose e diffidenti, ciascuna con obiettivi ed esigenze spesso contrastanti e difficilmente gestibili. Non può del pari tacersi l'esigenza di predisporre strumenti contrattuali adattabili ai diversi scenari prospettabili, ivi compresa la prudenziale formulazione di clausole di way-out , necessarie al fine di svincolarsi da accordi contrattuali non più vantaggiosi in conseguenza, ad esempio, della mancata acquisizione dei diritti su un fondo essenziale per la collocazione dell'impianto (od anche il mancato ottenimento dell'Autorizzazione Unica, dei finanziamenti richiesti e quant'altro). Di fondamentale importanza è inoltre l'ausilio di figure tecniche affidabili e business-oriented, dotate di profonda conoscenza del territorio, nonché il mantenimento di buoni rapporti con le comunità locali per scongiurare l'eventuale dissenso della popolazione, che potrebbe avversare la realizzazione di progetti alla luce di valutazioni di varia natura non ultima la antiesteticità di pale e pannelli- ma che nella maggior parte dei casi, rassicurata sulla serietà dell'investimento e sul positivo impatto dello stesso sul territorio, lo accoglierà di buon grado.
* Gianfranco Puopolo e Frank Geffers , soci fondatori dello Studio Legale Puopolo Geffers & Partners, sono stati tra i primi in Italia a prestare consulenza nel campo delle energie rinnovabili, con particolare riferimento a problematiche autorizzative connesse alla costruzione ed implementazione degli impianti alimentati da energie rinnovabili (fotovoltaico ed eolico), Legal Due Diligence, redazione e negoziazione degli strumenti contrattuali impiegati nel settore energetico (costituzione di diritti reali e di godimento, project development contracts, EPC, O&M etc.) nonché rapporti con gli enti pubblici.
[1] Tribunale Amministrativo Regionale SICILIA - Palermo Sezione 3, Sentenza del 22 ottobre 2008, n. 1277.
[2] Si legga, a tal proposito, l'intervista rilasciata a Il Sole24Ore, il 27.12.2008, dal Ministro dello Sviluppo Economico Claudio Scajola, il quale esprime la sua intenzione di presentare quanto prima le linee guida, al fine della loro emanazione.
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